地方能否举债再引各方激辩

地方政府能不能自行发债？

6月29日，十一届全国人大常委会分组审议《中华人民共和国预算法修正案(草案)》二次审议稿（下称“预算法二审稿”），有关地方政府能否举债的问题再次引发争议。

反对者认为，地方政府举债存在很大的财政风险，乱发债、乱花钱，后果严重；而赞成者则认为，地方政府要做事，又没有财权，事权与财权不相匹配，如果允许地方政府发债，则可以有效控制“暗债”，更利于管理监督。

有事权，无财权，地方只能另辟蹊径

中国人民银行研究局局长张健华在接受记者采访时坦言：“经过将近20年的分税制改革，中央政府赋予了地方政府很多的事权，因此社会上出现了很多声音，应该给地方一个适当的财权，尤其是发债的权力。”

然而对此，财政部原部长项怀诚曾明确告诉记者：“地方债务增长不是由分税制改革造成的。”6月27日，项怀诚在接受媒体采访时更表示，预算法草案明确地方政府不能举债时机恰当，既有法制观念又符合中国国情，而且时机掌握得很好。

1994年，我国推进的分税制改革是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。在张健华看来，分税制导致了地方事权和财权的不匹配，由于谋财无门或谋财不足，“地方政府的财力很大一块来自于卖地的收入，这是明的，不用回避”。

张健华认为，中央和地方财权及事权不匹配，逼迫地方要搞融资平台进而推升地方债务。“医院等等改善民生的，很多事情要让地方政府来拿钱，这些资金从哪里来？为什么搞出这么多的地方政府融资平台，这些地方政府融资平台其实都是地方变相的一种融资来源、一种渠道。”

地方的“暗债”风险

“很多人大代表可能并不明白，让地方有更多的发债自主权实质上并不会增加风险，而是让那些包括地方融资平台在内的‘暗债’变成了能够接受公开监督审计的‘明债’，由于是‘明债’，地方政府反而不会乱发，这些资金反而更有保证，风险更低。”财政部财政科学研究所所长贾康向记者阐述其支持地方政府更大自主权的理由。

事实上，预算法一审稿已经明确：我国各省(市)发行政府债券实行年度发行额限额管理，债券利率由市场决定。然而，在预算法二审稿中，曾被删去的“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”再度被提出。

6月29日，在预算法二审稿审议期间，全国人大常委、人大内司委副主任委员辜胜阻认为，如果让地方政府发债，将来会后患无穷。国际金融危机和欧债危机表明，如果政府的负债缺乏有效监督，将会对整个经济的持续健康发展产生很坏的影响。

对于这一观点，全国人大常委郝益东针锋相对地指出，应允许地方政府在适度、合理和人大监督以及定量、定项目、定绩效等条件下开列赤字。从实际看，地方政府举债是难避免的，不让公开举债，他们就采取暗中举债，这样危害更大，只有把责任明确到地方一级，才能有效地消除地方政府债务的风险。

中银国际控股有限公司首席经济学家曹远征告诉记者：“中央政府对地方各级政府真实的负债情况并不十分了解，这在另一方面也反映出省、市、县、乡等地方政府缺乏‘资产负债表’，只有把这个东西弄清楚了发行地方债才会有财务上的依据。”

上海市财政局内部人士告诉记者：“我们可以看到，全国各地政府的财政收支从公开账本上看基本是平衡的，因为中央政府不允许地方政府开列赤字，但实际上通过地方融资平台等方式，地方政府赤字又是存在的。实际上这种做法有些‘自欺欺人，掩耳盗铃’的感觉。”

郝益东坦言，不列赤字不能解决实际问题，特别是长期以来，教育、医疗、城建等方面的债务不断地累积，表面上不列赤字，但实际上债务是存在的，其重要原因是脱离了人大审查预算过程中对赤字和地方债务的监督，只有公开接受人大的监督，才能对债务进行规范，制止地方政府的债务不断膨胀。

地方举债如何便于公众监督

张健华告诉记者：“我认为，地方政府举债应该是有节制、有控制的，要经过地方人大的核准、审批。同时，这个债务还不是通过向银行筹资，而是向资本市场发行政府债券或城市建设债来筹资，最大的好处可以接受公众监督，接受资本市场的约束。而且市场对它的债券发行有评级。”

记者记者在上海对那20多名专业人士采访调研结果显示，相对于表面上收支平衡、实际上存在很多暗债，所有人更欣赏一个受到民众和市场监督可控的负债地方政府。

贾康认为：“用阳光融资和预期、透明、受公众监督、讲究规范、有利于控制风险的地方债，去置换、替代地方融资平台和其他一些形式隐性的、不规范的、风险不容易控制的、不健康的隐性负债，同时又保持地方政府作为融资主体可能通过融资发挥出来的贯彻经济社会发展战略，支持经济社会发展的正面效益，这才是一个比较周全的、我们认为合理的对待地方债务和地方融资体系建设的态度。”

中国国际金融有限公司首席经济学家、董事总经理彭文生告诉记者：“地方政府发债从增加透明度上来讲是有好处的，但是怎么样制约地方政府发债的规模，包括地方人大的监督，地方人大如何才能够真正监督到位，这需要进一步的行政和政治体制改革进行配套。”（记者 谈佳隆）

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